不确定的环境和地方城投平台现状2022清华五道口金融安全

2022年6月1日，清华大学金融科技研究院金融安全研究中心与中关村软件和信息服务产业创新联盟金融专业委员会联合主办的“地方城投平台的现状、问题与出路”系列研讨会之一“不确定的大环境和地方城投平台现状”首场主题报告会成功召开。

长期以来，以地方债为标志的金融体系风险问题一直困扰着地方政府，随着账期的密集临近，这些历史遗留问题变得愈发严峻。与此同时，银保监会于2021年7月发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发（2021)[15]号，要求银行保险机构强化对城投平台融资的风险管控，强调不得以任何形式新增地方政府隐性债务，措辞进一步趋严。迫使城投公司必须调整并探索新发展模式，加快破茧重生的转型步伐。为此，本次主题报告会邀请到北京和君咨询集团合伙人、舟导咨询（北京）有限公司常务副总经理、中关村软件联盟金融专委会副秘书长尹佳扬就国内外环境、县域经济与地方金融行业现状、城投债现状和城投平台现状等核心问题进行系统梳理，重点结合当前宏观经济形势的复杂性和不确定性，深入探讨城投公司转型升级创新模式和路径。

汇报过程中，尹佳扬结合相关政策性文件和官方统计数据，对县域经济的特点、地方金融业现状特点、地方城投债现状特点、城投平台转型现状进行了总结和分析。结合近几年到访过的上百个县域城镇他认为，我国当前县域经济从总体上呈现以下特点：

一是产业发展水平不高。县域企业大多规模偏小，资金实力不强，抗风险能力低；人口数量多，但是，人均创造GDP值水平不高，人均收入低；企业产品技术含量相对较低，产业所需中高层次人才缺乏。

二是工业基础不完备。产业配套不足，基础设施建设和生活配套设施都与大城市有相当大的差距。

三是产业生态不齐全。有些县域企业规模不小，但过分依赖地方特色资源；产业结构比较单一，更缺少对主产业链起支撑作用的产业体系，产业生态要素缺失明显；没有形成与周边大都市，与周边乡村振兴梯次合理的产业结构体系。四是竞合关系不明确。有些地方特色产业聚集效应显著，但区域内企业之间未能形成很好的协作关系，产生协同与规模效应发挥不显著，甚至出现内耗的情况。

五是金融支撑不充分。随着县域城镇层面房价的回落，地方政府在失去土地财政来源后，基本支出已成问题，难以对产业、地方债化债和城投平台转型提供充分支持；少数地区房地产去库存压力大，甚至对方金融机构形成拖累，继而影响地方产业发展和地方债问题解决。

在对地方金融业现状的研判方面，尹佳扬认为当前政府的金融和货币政策处于两难境地，此时政策若过于宽松，可能导致恶性通胀；而过于保守的政策也会引发企业现金流难以为继，居民生活支出难以为继的风险。这种冲突与张力表现在：

一是国内外市场的张力。从国内视角看，受经济下行压力影响，企业的弃贷案例大幅增加，直接影响地方金融机构的坏账率。加之少数地方金融机构自身存在违法违规行为，导致原先掩盖的问题迅速显露。此时降息是化解实体企业高财务成本的重要手段。但受美国加息影响，国内降息空间有限，幅度过大则会导致国际资本快速外流，影响本国经济的良性发展。

二是服务对象的张力。当前地方金融机构对继续放贷、发行地方城投债和中期票据持谨慎态度。虽然中央政府鼓励为地方企业提供支持，但服务对象内部的客观张力影响了政策合理性。

一方面，运营健康的企业对资金需求有限；而迫切需要融资的往往是经营遇到困境的企业，加之固定资产抵押变现难度增加，无形中增加了地方金融机构的经营风险；

另一方面，相较于经营稳定的大型实体，大量地方小微企业更迫切地要求获得金融支持，但在实际操作中却存在诸多障碍。可能引发个别地方金融体系中的违规乃至违法操作，积重之下甚至成为触发系统性金融风险“黑天鹅”的推手。

三是新旧债间的张力。从发行总量看，城投债发行总量大，受到期高峰影响，再融资难度加大，新增融资额下降。然而为实现对当前经济的纾困，政府又需要加大新债的发行量，导致旧的债务问题尚未完全解决，又面新的债务临加码问题，增加了机构运营隐患。

四是区域实力的张力。城投债价格跟地方财政实力、地方房地产行业、宏观基本面以及债券流动性以及与地方政府支持力度之间都存在显著的正相关性。经济发达地区的城投债融资利息率较低，新增发城投债比重大，发行再融资债置换隐性债务的空间较大，这部分区域可以积极推动城投公司改革。而经济动能弱的地方偿债压力大，再融资难度大，政府的精力主要在于还债付息。造成不同区域的信用利差分化，此时，城投债发行和定价依靠的不再是政府信用而是具体项目的投资预期价值。

五是行政级别的张力。当前，地方债发行主体基本确定为省级地方政府，市县级地方政府融资需要委托省级政府代为发债，市县级政府无论是对资金额度还是融资进度的把控上，可控力都变差了。这导致区县级别和省市级别城投资质分化加剧。

尹佳扬指出地方政府是解决城投债和地方隐性债务的主体。面对临期债务，地方政府希望通过再融资债券对债务进行展期和对隐性债务进行置换，导致地方债将成为近期重要融资方式，但这种延缓策略并不能从根本上解决隐性债务问题，城投债虽由地方政府发行，却仍由中央政府提供隐性担保。地方政府如何通过积极协商解决债违事件，防止破坏稳定的金融大局成为当务之急。

通过对城投平台相关资料的分析，研讨会明确将地方城投平台、地方产业和地方金融体系作为整体系统进行研究，深入探索城投公司与地方产业发展的关系；县域经济与城市群的关系；城投公司与地方金融体系的关系；县域经济和乡村振兴的关系等核心联系，明确地方城投平台与县域经济发展间的内在逻辑。尹佳扬认为当下大量城投平台的两极分化现象明显，大多集中于胚胎期和成熟期两端，处于实质性转型阶段的城投平台比率较低。而面对不确定的外部环境，应变能力强、转型速度快的城投平台收入增速上表现更为强势，也更容易得到政府与银行的青睐。然而部分区域整体城镇化水平较低、地方政府财力和资源均吃紧、城投平台角色与业务定位不明确、城投平台顶层设计滞后成为限制转型的主要障碍。

参会人员一致认为，当前复杂性、易变性、不确定性、模糊性的外部环境，使得地方政府的既定策略和方案大多需要调整。这需要相关人员深入和全面解析面临的环境、基础条件和县域经济的特点，在找到其中的确定性基础上对可能面临的不确定性因素备有预案，一方面积极迎合即将到来的中央财经巨大助力，借势发展；另一方面因地制宜转变发展思路，适应潮流。在此过程中，地方金融体系亟需通过创新经营理念与模式为城投公司转型升级拓展空间，为地方产业的良性发展提供持久动力。

本次研讨会由中关村软件联盟金融专委会副秘书长匙佳主持。清华大学金融科技研究院金融安全研究中心主任兼中关村软件和信息服务产业创新联盟金融专业委员会主任委员周道许，清华大学五道口金融学院战略合作与发展办公室发展总监周京，中关村软件和信息服务产业创新联盟法人兼轮值理事长杜承霖、中关村软件和信息服务产业创新联盟秘书长万闵敏、恒泰证券战略客户总部副总经理兼副秘书长陈旭、副秘书长杨灵敏、副秘书长吴侨军等参加了会议。(责编 金承海)